ISAP – Informační systém pro aproximci práva ČR s právem ES

Ing. Jiří Palivec, Csc.

Úřad vlády ČR

Sekce legislativy

Proces aproximace práva ČR s právem ES byl odstartován již v r. 1991 na základě první dohody o přidružení k Evropské unii, uzavřené ještě za existence bývalé ČSFR a podle usnesení tehdejší federální vlády č. 533 a obdobného usnesení č. 396 vlády ČSR. Právní rámec sbližování právního řádu ČR s komunitárním právem je tvořen dnes Evropskou dohodou, v pořadí již druhou, která nabyla platnosti v r, 1995 a dále celým souborem navazujících usnesení vlády ČR, kterými byly postupně položeny základy metodického přístupu k otázkám aproximace práva, institucionálního zajištění a koordinace všech aktivit souvisejících s její úspěšnou realizací. V čl. 69 smlouvy o přidružení je obsažen závazek ČR vyvinout úsilí k postupné slučitelnosti našich právních předpisů s předpisy Evropských společenství, jako jedné ze základních podmínek vstupu ČR do Evropské unie.

Právo Evropských společenství tvoří specifický systém, který neodpovídá plně základním kriteriím systému mezinárodního práva a nevyhovuje ani kriteriím kladeným na systémy národních právních řádů, spíše se vyznačuje se celou řadou odlišností a originálních prvků. Nemá komplexní úpravu jednotlivých institutů a vztahů tzn., že nepoužívá kodexový přístup a je pro něj typická spíše fragmentární úprava a kasuistické řešení, na které navazují právní úpravy v právu jednotlivých členských států.

Prameny komunitárního práva tvoří:

- primární prameny, tvořené zakládacími smlouvami o založení Společenství(Evropské společenství uhlí a oceli,Evropské společenství atomové energie, Evropské hospodářské společenství) a jejich změny a doplňky,

- sekundární(odvozené) prameny tvořené akty orgánů Evropských společenství.

K těmto základním pramenům je možno ještě připojit dohody upravující vnější vztahy ES (včetně asociačních dohod), doplňkové úmluvy, obecné právní zásady a judikáty Evropského soudního dvora.

Pro proces aproximace práva budou především důležité akty řazené do skupiny sekundárních pramenů mezi něž náleží:

- nařízení (ES,ESAE) - obecné rozhodnutí (ESUO),

- směrnice (ES, ESAE)-doporučení (ESOU),

- rozhodnutí (ES,ESAE) -individuální rozhodnutí(ESUO).

Vedle těchto hlavních aktů existuje ještě rozsáhlá skupina aktů ostatních mezi něž náleží sdělení, stanoviska, doporučení, resolucí, návrhů a dalších, které sice nemají žádnou závaznost, mohou však mít svůj význam vzhledem k vysvětlujícím nebo doplňujícím informacím, které mohou obsahovat.

Výše uvedené charakteristiky práva Evropských společenství jsou do jisté míry také příčinou poměrně značného množství předpisů a ostatní související dokumentace, které byly orgány Evropské unie za dobu jejich existence vydány, Radou, Evropskou komisi, Evropským parlamentem, Evropským soudním dvorem a Soudním dvorem I.instance, příp. dalšími institucemi ( výbory apod.).

Uskutečnění prvních kroků na poli aproximace práva na počátku 90. let nebylo snadnou záležitostí a to z několika důvodů. Úroveň znalostí o komunitárním právu byla ještě na velice nízké úrovni, na ministerstvech a ostatních ústředních orgánech státní správy nebyli pracovníci s potřebnou odbornou a zejména jazykovou průpravou, schopní řešit velice náročné úkoly spojené s posuzováním slučitelnosti pžedpisů. Především však nebyla, nebo pouze sporadicky, k dispozici potřebná dokumentace o legislativě Evropských společenství.

Vzhledem k tomu, že od založení ES bylo vydáno značné množství předpisů všech druhů, vyvstala nutnost řešit, vedle problémů institucionální a metodické povahy, jako prioritní problém informační, tj. problém zajištění odpovídající informační podpory pro všechny subjekty zúčastněné v procesu aproximace práva. Je nutno zdůraznit, že pro realizaci celého procesu byl přijat takovýmodel pro sbližování práva, kdy z centra jsou stanovovány základní a postupové cíle, metodika a nástroje usměrňování, včetně poskytování informační podpory, ale odpovědnost za vlastní aproximační aktivity a jejich výsledky spočívá na příslušných resortech v rámci jejich kompetencí. Sbližování práva se tak stává denní součástí normotvorby a mělo by přispívat k praktické aplikaci harmonizovaných předpisů v těsném sepětí s potřebami celého našeho legislativního procesu.

Počínaje r. 1994 byly v rámci programu PHARE připravovány projekty zaměřené na podporu jednotlivých aktivit v rámci sbližování legislativy, včetně projektu na informační systém, který si kladl za cíl vytvořit pro legislativu na ministerstvech a ostatních ústředních orgánech podmínky pro bezproblémový přístup k informacím o komunitárním právu. Tehdejší Úřad pro legislativu a veřejnou správu ČR, (odbor kompatibility s právem ES), pověřený metodicky usměrňovat a koordinovat proces sbližování práva na základě příslušných usnesení vlády, se v rámci řízení aproximačního procesu věnoval i hledání optimální varianty pro zabezpečení specifických informačních potřeb v souvislosti s posuzováním slučitelnosti.

Projekt informačního zajištění, po vyhodnocení a prodiskutování možných variantních řešení, byl založen na následujících základních principech:

- informační systém pro podporu aproximace bude pojat jako účelový systém, který v prostředí architektury "client-server" bude z centra obsluhovat připojené uživatele,

- na centrální úrovni bude instalován výkonný server s dostatečnými paměťovými kapacitami,

- na resortní úrovni bude na každém legislativním pracovišti instalována nejméně jedna pracovní stanice jednotně hardwarově a softwarově vybavená,

- komunikace mezi centrálním serverem a pracovními stanicemi bude probíhat v "on-line" režimu prostřednictvím vzdálených modemů a po telefonních linkách, případně po datových sítích,

Z povahy informačního problému vyplývalo, že jeho řešení musí být založeno na informačním systému postaveném na osvědčené informační technologii, neboť zajistit nezbytnou informační podporu prostřednictvím tradičních metod a medií nepřicházelo v úvahu a bylo možno s nimi počítat pouze jako s doplňkovým zdrojem, především pokud jde o Úřední věstník ES řady L a C, Rozsudky Evropského soudního dvora a další publikační prostředky, případně jejich mikrofiše.

Uvedenému zadání pro systém schopný zastřešit komplexní informační servis pro resortní legislativní pracoviště a pro další zainteresovaná místa, spolu s možností interaktivní spolupráce všech uživatelů, plně vyhovoval vybraný programový produkt LOTUS NOTES, z něhož vycházelo řešení struktury systému. Je to otevřený, parametrizovatelný systém, který je schopen integrace s dalšími softwarovými produkty, jehož technologickým základem je sdílená, replikovatelná, hierarchicky řazená dokumentová databáze. Dále systém umožňuje automatické připojení uživatelských stanic k centrálnímu serveru prostřednictvím modemu a komutované telefonní linky, umožňuje využívat všem účastníkům systém elektronické pošty a provádění aktualizací bází u uživatelů pomocí replikací. Replikace probíhají automaticky a jsou řízeny ze serveru podle nastaveného kalendáře převážně v nočních hodinách.

Na tomto základě byl projektován a vybudován informační systém pro aproximaci práva - ISAP, který byl uveden do rutinního provozu 1.1.1995.

Dnes systém pracuje na platformě LOTUS NOTES v. 4.6 (připravuje se inovace v rámci v.5.0) Připojeno je 36 pracovních stanic a další stanice prostřednictvím 3 lokálních serverů (Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo životního prostředí s připojenými vlastními pracovními stanicemi). Je připravena k vystavení prostřednictvím Domino serveru aplikace pro Internet, která bude spuštěna po připojení optického kabelu do sídla úřadu ve Vladislavově ul., kde je umístěno informační centrum. Každá pracovní stanice je vybavena jednotně HW a SW prostředky, včetně informačního systému CELEX-Justis na CD-ROM s kompletní legislativou ES, který je čtvrtletně aktualizován. Tím získal od počátku každý resort přístup k dokumentaci ES i v celé její retrospektivě.

ISAP je otevřený databázový systém, který je možno klasifikovat jako reproduktivní systém, jehož základním stavebním prvkem je plnotextová databáze a základní jednotkou je dokument. Každý dokument se skládá ze tří hlavních zón:

Dokument vzniká na základě formuláře (masky), jehož prostřednictvím se pořizují podle jednotlivých položek (buněk) data pro dokument ukládaný do báze. Má pro všechny báze, pracující s dokumentem legislativního typu, zhruba stejnou strukturu a mění se podle povahy dokumentu pouze profilová zóna, která však vesměs obsahuje vždy obdobné identifikační a další charakteristické údaje. Návrh formulářů s potřebnými položkami pro vytváření dokumentů není složitou záležitostí, stejně jako definování tzv. pohledů, které umožňují kombinovat do různých sestav jednotlivé položky (buňky) formulářů a získat tím v rámci dané báze vícenásobné využití údajů. Dokumenty mezi nimiž existují akční (např. aktivní nebo pasivní novelizace derogace a pod.), nebo jiné vazby jsou propojeny hypertextovými linkami. Pro každou z databází lze na pracovní ploše Lotus Notes otevřít ikonu a to jak pro databáze lokální, tak pro repliky nebo kopie databází z centrálního serveru. Po připojení na server se otevřou všechny báze k nimž má uživatel přístupová práva rovněž na pracovní ploše stanice uživatele. Navázání spojení pomocí modemu je v rámci programu Lotus Notes velmi jednoduchou záležitostí, neboť komunikace je jeho integrální součástí a po nastavení parametrů spojení probíhá automaticky. Obdobným způsobem lze používat systém elektronické pošty a prostřednictvím serveru zasílat zprávy jednotlivým, nebo všem připojeným pracovním stanicím.

Cílem systému ISAP je plnit následující základní funkce:

ISAP je systémem flexibilním , který se snaží pružně reagovat na nároky a požadavky vznikající při realizaci aproximačmího procesu, a to ať se strany EU, nebo podle interních potřeb a tomu se snaží přizpůsobit datovou základnu. Jinými slovy vytváření nových databází reaguje na aktuální potřebu (např. sledování výsledků screeningu podle jednotlivých kapitol a obsahu A-listů v návaznosti na kontrolu průběhu plnění legislativního plánu vlády, export dat pro databáze Úřadu pro technickou pomoc a výměnu informací - TAIEX apod. ), zatímco některé báze mají v současnosti již v podstatě pouze evidenční nebo archivní hodnotu ( např. pokud jde o Bílou knihu apod.).

ISAP obsahuje dnes 32 databází k nimž přístup je vázán na přidělené heslo. Uživatelé mají přidělena k databázím čtenářská práva a pouze v případě monitorovacích databází práva autorská. Používaný SW Lotus Notes zaručuje naprostou bezpečnost systému. Správa systému a naplňování datové základny a její aktualizace a kontrola je prováděna z centra, které představuje odbor kompatibility s právem ES Úřadu vlády ČR. Centrálně je rovněž prováděno intelektuální ošetření vybraných položek a jejich vazeb, návrhů na přidělení gesce za aproximaci, indexace překladů apod. Celkový objem dat již přesahuje 800 MB.

Jako zdrojová jazyková verze pro legislativu ES byla pro potřeby aproximace zvolena jako základní anglická verze a rovněž veškerá originální znění dokumentů v systému jsou v angličtině, v případě potřeby doplněny i o znění v mutaci francouzské nebo německé.

Systém ISAP si neklade za cíl vybudovat nějakou náhradu CELEX-Justisu, jehož využívání ať v podobě CD-ROM, nebo prostřednictvím Inertnetu je postaveno na komerčním základě a není levnou záležitostí, ale od počátku se soustřeďuje na selektivní přístup k výběru předpisů ES a to podle jejich relevance z hlediska aproximace pro ČR. Pravidelně měsíčně je prováděna aktualizace databáze obsahující Přehled platných předpisů ES(Directory of Community Legislation in force), který zahrnuje cca 11 000 předpisů, z nichž však méně než polovina má význam pro sbližování českého práva.

Těžiště systému spočívá především v monitorování průběhu aproximačního procesua pro vyhodnocování dosahovaných výsledků. Za tímto účelem byla, celá metodika pro podchycení relevantních předpisů ES a jejich analytická komparace s právem ČR a to platných nebo v podobě návrhů novel a předpisů nových, převedena do počítačové formy.

Obdobně jsou zpracovány nástroje pro aktuální úkoly (screening) a intenzívně se připravují aplikace pro zvládnutí více než 100 tis. stránek revidovaných překladů legislativy ES, jako podpora pro překladatele a revizory ve formě slovníkových databází.

Dosud se záležitostmi týkajícími se implementace Evropské dohody, včetně aproximace práva, zabývaly převážně vrcholné orgány, především vláda, vládní výbor pro integraci, pracovní výbor pro implementaci Evropské dohody, jednotlivé pracovní skupiny a pracovníci ministersteva ostatních ústředních orgánů při řešení věcných problémů souvisejících s plněním závazků vyplývajících z Evropské dohody a dalších úkolů.

Stále více se však otázky spojené s přípravou české republiky na vstup do EU stávají záležitostí širšího okruhu subjektů, nejen v ústřední státní správě, ale i v ostatních oblastech a posléze i celé veřejnosti. Do popředí bude stále více vystupovat potřeba větší informovanosti o to nejen o komunitárním právu, ale o Evropské unii z hledisek jejího institucionálního uspořádání, rozhodovacích mechanismů, zemědělské, sociální politiky a dalších aspektech jejího fungování. Pro podnikatelskou sféru jsou klíčovými informace o legislativě vnitřního trhu, zejména o předpisech o požadavcích na technickou úroveň výrobků, o ochraně spotřebitele, o veřejných zakázkách a dalších, které přímo ovlivňují exportní možnosti do EU a kterým bude nucena se co nejrychleji přizpůsobit .

V informování odborné i laické veřejnosti o otázkách integrace ČR do EU mají důležitou úlohu účelově orientované a specializované systémy typu ISAPu a je nutno v zájmu dalšího jejich prohlubování tyto systémy rozvíjet a zkvalitňovat po stránce technické, úrovně datové základny a možností zprostředkování informací co nejširšímu okruhu zájemců.